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Efectos Legales de la Reforma Política de la CDMX en actos del IMSS e INFONAVIT

Carecen de una adecuada fundamentación de facultades.

Introducción

El pasado 29 de enero de 2016, después de un largo proceso y difícil consenso, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que declaran reformadas y derogadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de la reforma política de la Ciudad de México”.

Dicho decreto trajo diversos cambios y efectos legales; sin embargo, el propósito del presente artículo es centrarnos en los efectos que provoca este decreto en la legalidad de los actos emitidos tanto por el IMSS como por el INFONAVIT a partir de febrero de 2016.

Desarrollo
a)   Antecedentes
En 2001 José Agustín Ortíz Pinchetti presentó ante la ALDF la primera propuesta de reforma política, la cual fue aprobada en la Asamblea en la Cámara de Diputados, pero rechazada al año siguiente por el Senado de la República

La asamblea presentó una controversia constitucional en respuesta, la cual fue desechada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En 2009 la ALDF creó la Comisión Especial para la Reforma Política del Distrito Federal.

Dentro del paquete de reformas promovidas por el Pacto por México en 2012, acordado por el PRI, el PAN y el PRD, se incluía la aprobación de la Reforma Política del Distrito Federal.

El 9 de diciembre de 2015 el Congreso de la Unión aprobó en lo general la reforma, con reservas en 10 artículos que la integran.

El 15 de diciembre de 2015 el Senado de la República aprobó en lo general la reforma y la turnó a los congresos locales para su discusión.

Fue aprobada por estos órganos legislativos estatales, y ratificada y promulgada por el presidente Enrique Peña Nieto el 29 de enero de 2016.

b)  Consecuencias Legales de la Reforma Política de la Ciudad de México

  • El Distrito Federal desaparece y se convierte en Ciudad de México.
  • Las delegaciones serían sustituidas por “demarcaciones territoriales” y contarán con un cabildo de 10 miembros

c)   Fundamentación Actual de los Actos del IMSS
Veamos pues como está fundamentando el IMSS sus actos aún después de la reforma:

 

REGLAMENTO INTERIOR DEL IMSS

Artículo 149. Las subdelegaciones son Órganos Operativos de las delegaciones del Instituto.

Artículo 155. Las Delegaciones, Subdelegaciones y Oficinas para Cobros del Instituto ejercerán las facultades que les confieren la Ley, sus reglamentos, y los acuerdos del Consejo Técnico, dentro de la circunscripción territorial siguiente:

XXXIV.       Delegación Norte del Distrito Federal.

(…)

c) Subdelegación y Oficina para Cobros del Instituto Mexicano del Seguro Social: 3 Polanco.

d) Fundamentación Actual de los Actos del INFONAVIT

Veamos ahora como está fundamentando el IMSS sus actos aun después de la reforma:

De lo anterior podemos ver con meridiana claridad que tanto para el IMSS como para el INFONAVIT, se sigue fundamentando con ordenamientos que hacen referencia al Distrito Federal cuando este es inexistente.

Un punto importante a considerar es lo que establece el Artículo Décimo Cuarto Transitorio del Decreto de esta reforma política que a la letra dice:

ARTÍCULO DÉCIMO CUARTO.- A partir de la fecha de entrada en vigor de este Decreto, todas las referencias que en esta Constitución y demás ordenamientos jurídicos se hagan al Distrito Federal, deberán entenderse hechas a la Ciudad de México.

Con lo anterior podríamos pensar que no hay ilegalidad alguna en la fundamentación de los actos del IMSS e INFONAVIT analizados, sin embargo  no debemos perder de vista lo que al efecto indica el artículo 38, fracción IV del Código Fiscal de la Federación:

Artículo 38.- Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener, por lo menos, los siguientes requisitos:

(…)

IV.     Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate.

En este sentido no basta con la sola existencia del Artículo Décimo Cuarto Transitorio del Decreto de la reforma política, sino que es un requisito inexcusable citarlo en sus actos, pues aunque no se desconozca debe fundarla de acuerdo al siguiente precepto:

Época: Novena Época
Registro: 177348
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXII, Septiembre de 2005
Materia(s): Administrativa
Tesis: VI.3o.A. J/50
Página: 1233

COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD FISCAL. AUNQUE NO SE DESCONOZCA QUE LA TIENE, DEBE FUNDARLA. Incluso en el supuesto de que la autoridad hacendaria emisora del acto tenga competencia para dictarlo, sea por sumisión del contribuyente o por disposición expresa de la ley, está obligada a fundarla por mandato de los artículos 16 constitucional y 38, fracción III, del Código Fiscal de la Federación; es decir, la necesidad de citar los dispositivos en los que se establezca esa competencia, se insiste, sea tácita o expresa, no se desvanece ante el sometimiento del gobernado, pues tal excepción no la contemplan los citados preceptos y sí, por el contrario, la exigen; de manera, entonces, que hay que fundarla.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO.

Revisión fiscal 204/2001. Administrador Local Jurídico de Puebla Sur. 11 de octubre de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Víctor Antonio Pescador Cano. Secretario: Jorge Arturo Gamboa de la Peña.

Amparo directo 115/2002. Serafín Raña Estévez. 9 de mayo de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Víctor Antonio Pescador Cano. Secretario: José Guerrero Durán.

Revisión fiscal 81/2002. Administrador Local Jurídico de Puebla Norte. 6 de junio de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Víctor Antonio Pescador Cano. Secretario: José Guerrero Durán.

Revisión fiscal 155/2002. Administrador Local Jurídico de Puebla Norte. 19 de septiembre de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Víctor Antonio Pescador Cano. Secretario: Juan Carlos Ríos López.

Revisión fiscal 124/2005. Administrador Local Jurídico de Puebla Sur. 4 de agosto de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: Manuel Rojas Fonseca. Secretario: Juan Carlos Ríos López.

Véase: Tesis 2a./J. 115/2005 que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, septiembre de 2005, página 310.

Época: Novena Época
Registro: 191575
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XII, Julio de 2000
Materia(s): Administrativa
Tesis: I.4o.A. J/16
Página: 613

AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. ESTÁN OBLIGADAS A CITAR LAS DISPOSICIONES LEGALES QUE FUNDEN SU COMPETENCIA. El artículo 16 de la Constitución Federal, prescribe que los actos de molestia, para ser legales, deben provenir de autoridad competente y cumplir con las formalidades esenciales que le den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad debe emitirse por quien esté legitimado para ello, expresándose en el acto mismo de molestia, el dispositivo, acuerdo o decreto que le otorgue tal legitimación, ya que de no ser así, se deja al gobernado en estado de indefensión, al no poder examinar si la actuación de la autoridad emisora se encuentra dentro del ámbito competencial respectivo.

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisión 334/91. Miguel Ramírez Garibay. 18 de abril de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: José Méndez Calderón. Secretario: Jacinto Figueroa Salmorán.

Amparo en revisión 1494/96. Eduardo Castellanos Albarrán y coags. 12 de junio de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: Hilario Bárcenas Chávez. Secretario: Francisco Alonso Fernández Barajas.

Amparo en revisión 294/98. Mauricio Fernando Ruiz González. 17 de junio de 1998. Unanimidad de votos. Ponente: Rubén Pedrero Rodríguez. Secretario: Francisco Alonso Fernández Barajas.

Amparo en revisión 1614/98. Leonardo Alonso Álvarez y coag. 17 de junio de 1998. Unanimidad de votos. Ponente: Rubén Pedrero Rodríguez. Secretario: Francisco Alonso Fernández Barajas.

Amparo en revisión 2424/98. Elvia Silvia Gordoa Cota. 12 de agosto de 1998. Unanimidad de votos. Ponente: Rubén Pedrero Rodríguez. Secretario: Francisco Alonso Fernández Barajas.

Véase: Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, página 111, tesis 165, de rubro: ‘COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.’.

Por tanto es claro que la competencia un requisito esencial de todo acto de autoridad consagrado en las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, tal como lo establece el siguiente criterio:

Época: Octava Época
Registro: 205463
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Núm. 77, Mayo de 1994
Materia(s): Común
Tesis: P./J. 10/94
Página: 12

COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACION ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD. Haciendo una interpretación armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimación. De lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Constitución o a la ley; para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecúe exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley fundamental o la secundaria.

Contradicción de tesis 29/90. Entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Tribunal (en la actualidad Primero) Colegiado del Décimo Tercer Circuito. 17 de junio de 1992. Unanimidad de dieciocho votos. Ponente: Carlos de Silva Nava. Secretario: Jorge D. Guzmán González.

En este caso tenemos que ante la omisión de citar el artículo Décimo Cuarto Transitorio del Decreto de la política, daría como resultado la Nulidad Lisa y llana de dichos actos, tal como lo establece el siguiente precepto:

Época: Novena Época
Registro: 172182
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXV, Junio de 2007
Materia(s): Administrativa
Tesis: 2a./J. 99/2007
Página: 287

NULIDAD. LA DECRETADA POR INSUFICIENCIA EN LA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DEBE SER LISA Y LLANA. En congruencia con la jurisprudencia 2a./J. 52/2001 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, noviembre de 2001, página 32, con el rubro: ‘COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO.’, se concluye que cuando la autoridad emisora de un acto administrativo no cite con precisión el apartado, fracción, inciso o subinciso correspondiente o, en su caso, no transcriba el fragmento de la norma si ésta resulta compleja, que le conceda la facultad de emitir el acto de molestia, el particular quedaría en estado de inseguridad jurídica y de indefensión, al desconocer si aquélla tiene facultades para ello, por lo que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá declarar la nulidad lisa y llana del acto administrativo emitido por aquélla, esto es, no la vinculará a realizar acto alguno, por lo que su decisión no podrá tener un efecto conclusivo sobre el acto jurídico material que lo motivó, salvo el caso de excepción previsto en la jurisprudencia citada, consistente en que la resolución impugnada hubiese recaído a una petición, instancia o recurso, supuesto en el cual deberá ordenarse el dictado de una nueva en la que se subsane la insuficiente fundamentación legal.

Contradicción de tesis 34/2007-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Tercero, ambos en Materia Administrativa del Tercer Circuito. 28 de marzo de 2007. Cinco votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Hilda Marcela Arceo Zarza.

Tesis de jurisprudencia 99/2007. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintitrés de mayo de dos mil siete.

Es importante considerar que la Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (antes Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa) no podría dentro de su sentencia alegar que no hay ilegalidad alguna al indicar que aun y cuando no este expresamente citado el artículo Décimo Cuarto Transitorio del Decreto de la política, su sola existencia convalida la legalidad de los actos, pues con ello estaría mejorando la fundamentación que la autoridad estaba obligada a realizar y por tanto el actuar de esta manera por parte del tribunal sería ilegal acorde al siguiente precepto:

Época: Novena Época
Registro: 188399
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XIV, Noviembre de 2001
Materia(s): Administrativa
Tesis: 2a./J. 58/2001
Página: 35

JUICIO DE NULIDAD. AL DICTAR LA SENTENCIA RESPECTIVA LA SALA FISCAL NO PUEDE CITAR O MEJORAR LA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA QUE DICTÓ LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. De la interpretación literal de lo dispuesto en el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, relativo a que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa al dictar el fallo que conforme a derecho proceda en los juicios de nulidad ‘… podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados …’, se desprende que esta facultad únicamente es posible ejercerla cuando se analiza el escrito inicial de demanda, pero no respecto de otros ocursos mediante los cuales la autoridad demandada en el juicio de nulidad procurara mejorar la fundamentación del acto impugnado, de manera que el propósito esencial del precepto de mérito, se encuentra encaminado a cumplir con el mandato constitucional de impartir justicia pronta, imparcial y completa, derecho fundamental consagrado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a favor de los gobernados, exclusivamente, mas no de sujetos diversos. Lo anterior se robustece si se toma en consideración la interpretación sistemática de los artículos 215 y 237 del código citado, toda vez que las Salas Fiscales en el momento de dictar la sentencia respectiva, no pueden modificar los fundamentos del acto impugnado, con motivo de lo aducido dentro del juicio anulatorio por la autoridad demandada, en razón de lo cual tampoco pueden expresar el fundamento omitido por la autoridad ni corregir el que hubiera expresado.

Contradicción de tesis 94/2000-SS. Entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y el Primer y Cuarto Tribunales Colegiados en Materia Administrativa, ambos del Primer Circuito. 26 de octubre de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Juan Díaz Romero. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Lourdes Margarita García Galicia.

Tesis de jurisprudencia 58/2001. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del treinta y uno de octubre de dos mil uno.

Conclusiones
Es claro que tanto el IMSS como el INFONAVIT no han adecuado su fundamentación después de la reforma política analizada y por tanto la circunscripción territorial que aun señala al Distrito Federal, que tal como se explicó, legalmente ya es inexistente tiene efectos importante en la legalidad de todos los actos emitidos por ambas instituciones, y por tanto todos los actos emitidos como los mostrados en la presente aportación podrán ser llevados a los Tribunales para solicitar su anulación en caso de ser necesario.